헌법 제66조 제3항과 제 78조에 따르면, 대통령은 행정부의 최고 수반으로서 교육행정을 포함한 모든 국가행정권의 정점에 위치하며, 교육에 관해 대통령령을 반포할 수 있다. 또, 중앙교육행정기관인 교육부에 대해 지휘·감독을 할 수 있고, 교육부 장관과 같은 주요 교육 공무원을 임면할 수 있으며, 국무회의 의장으로서 교육정책 수립 및 집행에 대한 영향력도 행사할 수 있다.

이러한 법 규정만 보면 대통령은 교육부 장관 및 교육부를 통해 우리나라 교육에 대해 막강한 권한을 행사할 수 있다는 생각을 갖기 쉽지만, 현실은 그리 녹녹치 않다. 이는 교육의 특성과 정치권력의 성격과의 부조화, 정책 실현을 둘러싼 정치환경적 제약 등의 이유로부터 기인한다.

우선 많은 교육학자들은 교육의 특성에 대해 효과의 장기성, 평가의 곤란성, 관련 집단의 이질성 및 조정의 곤란성 등을 공통적으로 지적하고 있다.

즉 교육은 단기간에 효과를 기대하기 어려우며, 측정이 가능한 부분도 있지만 정의적 영역 등에서 그 성과를 평가하기 어려운 측면이 많고, 학생, 학부모, 교사 등 다수의 관련 집단이 존재하여 다양한 이해관계가 존재할 뿐만 아니라 진보와 보수라는 이념 대립이 내재되어 있어 이들 사이에 조정이 매우 어렵다는 것이다.

그런데 문제는 이러한 교육의 특성에도 불구하고 대선을 통해 당선된 후보자와 선거 캠프에서는 다른 분야와 마찬가지로 교육 분야에서도 강한 정치적 입장을 내세운다는 점이다.

다시 말해서, 당선된 후보자와 정당에서는 선거를 통해 자신들이 내세운 모든 공약과 정책을 국민들이 지지했다고 간주하고, 이들 공약을 임기 내에 이행하려 들기 때문에 교육의 장기적 특성, 이념적 대립성 등과 충돌하면서 정책이 근시안적으로 졸속 결정되거나 변질될 가능성이 높아지게 된다.

이와 함께 새 정부가 처한 정치환경적 제약도 만만치 않다. 이번 대선에서 윤 당선인은 대통령 직선제 개헌 이후 2등 후보와의 역대 최소 격차인 0.73% 차이로 당선되었기 때문에 자신을 지지하지 않는 세력이 적지 않다는 것을 확인할 수 있었다.

이러한 상황에서 자신이 생각하는 교육정책을 강하게 밀어붙이기는 어려울 수밖에 없다. 또, 현재 야당이 된 민주당이 170석이나 되는 국회의석을 점유하고 있기 때문에 거대야당의 동의 없이는 입법과정을 통한 교육정책 추진이 쉽지 않을 것으로 예상된다.

그리고 21대 국회의 임기는 2024년 5월말까지이므로 윤석열 정부의 집권 초기 2년은 여소야대 국회 속에 야당과 협치하지 않을 수 없다. 또한, 현재 17개 광역 시·도 중 14개를 차지하고 있는 진보 성향 교육감과의 갈등도 피할 수 없을 것으로 보인다. 2010년부터 교육감 직선제가 실시되면서 교육감의 영향력이 강해져 왔고, 이에 따라 중앙정부와 지방교육청 간에 이념 대립과 갈등 양상도 확대되어 왔다.

문재인 정부에서는 중앙정부와 교육감들의 이념 성향이 유사하여 큰 갈등이 표출되지 않았지만, 이보다 앞서 보수 성향의 박근혜 정부에서는 누리과정 예산 부담 주제 문제, 시국선언교사 징계 문제, 역사교과서 국정화 문제 등으로 진보 교육감들과 여러 차례 홍역을 겪은 바 있음을 기억해야 한다.

따라서 보수적인 중앙정부와 진보적 교육감 사이에 교육 문제를 둘러싼 의견 대립과 충돌이 표출될 가능성이 높으므로 양자 간 적절한 권한 배분과 지속적인 대화를 통해 갈등을 최소화하는 방향으로 교육정책을 추진해야 할 것이다.

이러한 교육의 특성과 정치권력적 성격과의 부조화, 교육정책 실현을 둘러싼 정치환경적 제약 속에서 윤석열 정부는 어떤 길을 가야 할 것인가? 우선 현 문재인 정부 및 민주당의 교육정책과 크게 다르지 않은 교육정책은 우선적으로 추진될 필요가 있다.

예를 들어, 코로나19로 인해 학교 교육이 부실해지고 이로 인해 학생들의 기초학력이 저하되었으며, 교육의 양극화가 심화되었다는 분석에는 민주당과 국민의힘 모두 어느 정도 공감하고 있는 것으로 보인다. 이에 따라 저소득층 학생들의 교육 격차를 줄이기 위한 재정적·물질적 지원은 야당의 동의를 얻어 우선적으로 시행해야 할 것이다.

다음으로 목적은 일치하나, 방법에 대해 이견이 있는 부분에 대해서는 이를 일부 조정하여 추진할 필요가 있다. 그 예로 학업성취도평가를 들 수 있다. 민주당은 학업성취도평가를 일부 지역이나 학교에 한정하는 표집평가를 주장하고 있고, 국민의힘 쪽에서는 표집평가가 아닌 전체 학생들을 대상으로 한 전수평가를 실시하겠다고 공언하고 있다.

이 경우 학생들의 상태 파악과 기초 학력 강화라는 목표 달성을 위해 전수평가가 불가피함을 설득하여 이를 실시하되, 야당 및 진보적 성향의 교육 집단이 우려하는 것처럼 이 과정에서 학교 서열화가 되지 않도록 학교와 기초학력 미달자에게만 정보를 제공하는 방법을 취함으로써 교육 현장에서 기초 학력에 미달하는 학생들이나 학교가 공개되지 않으면서 이들 학생들의 학력 제고 방안을 강구하는 등 지혜가 필요할 것이다.

또한, 정책 목적에 대해 정치적 이견이 큰 부분에 대해서는 우호적인 여론을 얻을 수 있도록 엄격한 기준 설정과 심사 과정 등을 만들어 새로운 대안을 제시해야 한다. 예를 들어, 문재인 정부와 진보 교육감들이 단행했던 외고-자율고 일괄 폐지 문제가 여기에 해당할 수 있다.

윤 당선인은 외고, 자율고 등 고교 유형을 다양화하는 정책을 지지해 왔기 때문에 일괄 폐지를 주장하는 현 정부의 입장과는 큰 차이가 있다. 이는 윤 당선인이 취임후 교육부의 초·중등교육법 시행령을 개정하면 해결될 수 있기 때문에 절차상의 어려움은 크지 않으나, 이 과정에서 진보적 입장의 교육 단체나 정치권의 강한 반발이 예상된다.

따라서 이에 대한 보완책으로 외고, 자율고의 교육과정 편성이나 재정 자립도 등 허용 기준을 높여 설립 취지에 맞는 교육 운영이 가능한 학교만 허용하고, 엄격한 학교 심사 과정을 통해 입시 위주의 편법 교육을 진행하는 학교, 소위 무늬만 특목고인 학교는 허가하지 않는 방향으로 보완책을 제시하면 어떨까?

아울러 양질의 교육 혜택이 돌아가기 어려운 지방 농어촌 지역에만 외고-자율고의 신설을 허용하고 중앙정부에서 기숙사 시설 건립비 등을 지원해 양성화하는 방법을 사용하면 전국 균형 발전을 도모한다는 차원에서 여론의 지지를 받아 정책을 추진할 수 있지 않을까 생각해 본다.

마지막으로 교육적으로 볼 때 문제가 있는 정책에 대해서는 전체적인 상황을 살펴보고 정치적 논리보다는 교육적 논리에 입각해 강한 결단과 추진력을 발휘해야 한다. 대표적인 예로는 문재인 정부에서 추진하던 대입 정시 40% 반영과 고교학점제 정책을 들 수 있을 것이다.

솔직히 이 두 정책은 양립하기 어려운 미스 매치(miss match) 정책이라는 점에서 병행 실시는 재고되어야 한다. 사실 이 두 정책이 한 정부에서 동시에 추진된 것은 교육적 관점보다는 정치적 측면이 지나치게 고려되었기 때문이다.

우선 고교학점제는 학생들의 소질과 흥미에 따라 과목을 선택하여 수강하게 하는 제도로서 대입 제도 중에서 정시보다는 학생부 종합전형과 밀접히 연결되는 제도다.

전문가들은 고교학점제 정책은 이상적으로는 우리 교육이 나아가야할 방향으로서 그 목적이나 취지는 좋지만, 이 고교학점제 정책이 정시 확대 정책와 연결될 경우 학생들이 수능 과목으로만 쏠리면서 고교학점제가 유명무실해 지거나 학교 현장이 파행 운영될 것을 극히 우려하고 있다.

또한, 대입 정시 40% 정책은 문재인 정부 초기 문제가 되었던 조 모 양 사건의 후속 조치로 등장한 것이다. 그러나 이 사건에서 문제가 된 외부 수상실적의 학생부 기록이나 인턴 제도는 10여년이 지난 일로서 이미 7~8년 전부터 대학 입시에서 완전히 배제된 사항이다.

그럼에도 현 정부는 대입 불공정에 대한 성난 여론을 달래기 위해 과거의 사실을 근거로 현재 수시-특히 학생부종합전형이 불공정과 비리의 온상인 것처럼 이슈화하였고 그 결과 대입 정시 40% 확대 정책을 추진하게 되었다. 그러나 이 문제에 대해 우리는 대입 수시제도를 왜 실시하게 되었는가를 다시금 생각해 볼 필요가 있다.

즉 대입 수시가 도입된 배경에는 1990년대말 학교 교육의 정상화와 21세기에 걸맞는 인재 양성, 사교육비 절감을 위해 문제 풀이만 몰두하는 학생 대신 학교 교육에 충실하고 탐구적 열정을 발휘하는 학생을 선발하려는 이유가 있었다.

그렇기 때문에 이 제도 자체는 교육적 관점에서는 가장 학교 교육에 충실한 제도로서 정당성이 인정된다고 본다. 만약 대입 수시의 시행 과정에서 문제가 생긴다면 철저한 감사를 통해 입시 비리 원스트라이크 아웃제와 같은 방법으로 해결하면 될 것이다.

한편, 학생들의 교육권을 보장하기 위해서는 고교학점제를 도입하면서 동시에 각 고등학교의 교육과정 개발 및 교사의 수업 역량 강화, 개별화 교육의 실시, 중학생 대상의 각 고등학교 교육과정이나 특색 정보 제공 등이 수반되어야 한다.

또한, 정시는 여러 대입 제도 중에서 사교육비 유발 요인이 가장 크고, 대학 재학 중 중도 탈락율이 높은 제도이며, 고교 공교육을 형식화하고 단순화시킬 우려가 큰 제도이므로 확대 시행에는 유의해야 할 것이다.

이상을 종합하면 새롭게 출범하는 윤석열 정부는 교육의 장기성을 생각할 때 5년이라는 단기간에 교육정책을 모두 다 추진하겠다는 생각은 버려야 하며, 거대야당, 교육감과의 협치가 필수적이라는 점, 그리고 사안에 따라 방법, 기준, 대안, 처벌 등을 달리하면서 이해집단과 여론을 설득하고 실천해야 한다는 점을 분명히 인식해야 한다. 물론 이 문제를 당선인 혼자 추진할 수는 없을 것이다.

그렇기에 인수위 단계부터 이 문제를 고려하고 전체적인 방향에서 해결해 나갈 수 있도록 교육부장관과 교육문화 비서관부터 유능한 인물로 인선해야 할 것이다.

장재훈 기자 다른기사 보기