필자가 초정권적 국가교육위원회를 반대하는 가장 중요한 이유는 ‘초정권적 교육정책’ 즉 ‘정권이 바뀌어도 안정적이고 일관성 있는 교육정책을 마련하고 유지’한다는 국가교육위원회는 필연적으로 ‘국민이 통제할 수 없는 반민주적인 권력’이 될 것이기 때문이다.

대한민국은 민주공화국이다. 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 교육정책을 결정하고 집행하는 최고권력인 교육주권도 학부모와 일반 국민에게 있다. 민주공화국에서 민주주의를 유지하게 하는 핵심 기제는 바로 민주적인 선거를 통해 평화롭게 정권을 교체하는 것이다.

그런데 초정권적 국가교육위원회는 그것을 아예 불가능하게 한다. 초정권적 국가교육위원회는 교육권력의 민주적인 교체, 학부모‧국민에 의한 교육정책의 책무성 묻기를 아예 불가능하게 한다.

학부모와 일반 국민이 참여하는 민주적인 선거에 의해 정권이 바뀌어도 교체되지 않는 교육권력이 있다면 그것은 이미 민주공화국의 권력기구가 아니라 반민주적인 독재기구일 뿐이다. 교육자권력기구가 학부모·국민 다수 의사에 기반하지 않은 반민주적인 ‘일관성 있는 교육정책’을 수립하여 ‘초정권적으로 추진’한다면 최악의 교육독재체제가 될 가능성이 크다.

대통령과 법무부장관이 검찰 인사권을 가져도 검찰과 갈등 발생

문재인정부는 지난 3년여 동안 검찰개혁을 명분으로 검찰총장을 비롯한 검찰권력을 비판하고 견제하며, 큰 정치갈등을 진행해 왔다. 정부‧여당은 검찰 개혁, 검찰의 중립성, 검찰의 민주적인 통제를 외치면서 검찰과 검찰총장을 압박해 왔다. 그러나 역으로 정권비리 수사를 막고, 정권재창출을 위해 검찰과 검찰총장을 압박하고 있다는 비판을 초래하고 있다.

최근 언론사의 여론조사에서도 검찰총장 징계는 잘못이라는 과반수 응답결과가 보도되고 있다(필자는 검찰개혁이 필요하다고 판단하면서도 정치권력의 검찰총장 징계와 검찰 길들이기 시도는 더 큰 잘못이라고 보기에 잘못이라는 의견에 동의한다.).

그런데 필자가 더 주목하는 것은 대통령과 법무부장관이 검찰총장과 검찰의 인사권을 가지고 있음에도 불구하고 여전히 갈등을 하고 있고, 검찰권력이 무소불위라고 지적되고 있다는 점이다. 대통령이 검창총장을 임명했고, 법무부 장관이 검찰 전체의 인사권을 행사함에도 검찰과 갈등이 해소되지 않고 더 커지고 있는 이유에 주목해야 한다.

대통령과 여당이 국가교육위원회를 통제할 것이라는 비현실적인 착각

국가교육위원회 구성방법을 보면, 유기홍 의원이 대표발의한 「국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률안」에서 위원 21명 중 대통령이 5명을 지명하고 국회가 8명을 추천하는 방안을 제시하고 있다. 이 구성방법으로만 보면 대통령과 여당이 완벽히 국가교육위원회를 통제할 것이라고 생각할 수 있다(그러면서도 제1조에 교육의 정치적 중립성을 목적으로 제시하는 것은 완전 난센스다). 

하지만, 그것은 정부‧여당의 희망과 착각으로 그칠 가능성이 매우 크다. 이 글에서는 정부와 검찰 간 갈등을 참고하여 왜 국가교육위원회가 국민‧정당‧대통령이 통제할 수 없는 권력이 될 것인지 그 이유를 서술하고자 한다.

위원들의 임기와 신분 철저하게 보장 ..  민주적 통제도 불가

첫째, 국가교육위원회 설치 법률안이 국가교육위원회 위원들의 임기와 신분을 철저하게 보장하고 있기 때문이다. 발의된 법률안은 위원들의 임기와 신분 보장 규정을 통해 3년 동안의 임기가 보장된다. 결국, 한 번 위촉을 해놓으면 3년 동안은 이들을 해촉, 교체할 수 없다는 것이다. 검찰총장 임기와 신분 보장을 생각하면 쉽게 이해될 것이다. 심지어 현직 문재인대통령이 위촉하면 차기 대통령도 3년 동안은 위원을 교체할 수 없다.

대통령의 지시나 간섭으로부터 완전히 독립된 운영을 보장하기에 통제 불가

둘째, 법률안이 대통령소속 독립 행정위원회로 국가교육위원회를 규정하고 있어 대통령의 지시나 간섭으로부터 완전히 독립되도록 하여, 운영의 독립성이 완전히 보장되며, 선거에 의해 통제되지 못한다. 정당과 대통령은 추천하거나 위촉만 할 뿐 법적으로 그 운영에 간섭할 수 없다. 그것은 차기 대통령이 선거를 통해 집권해도 마찬가지다.

위원 지위에서 더 출세해서 중앙정부의 인사권이 적용되는 장‧차관이나 유관기관장 임명을 욕심내는 극히 일부 인사 외에는 대통령과 여당의 통제력이 전혀 미치지 못하게 된다. 타인의 행위를 제약하는 권력의 원천 중에서 이익의 부여 또는 박탈 가능성이 가장 중요한데, 3년 동안 지위와 신분이라는 이익을 박탈할 수 없기에 중앙정부의 최상위 자리를 탐내는 권력욕 지닌 극히 일부 인사 외에는 대통령과 여당의 통제가 불가능하다는 것이다.

진보(?)교육진영의 지지에 기반하여 위원, 전문위원 위촉되기에 민주적 통제 어려워

셋째, 국가교육위원회 위원(위원장 포함)들과 전문위원 지위 위촉과 권력 획득은 정부‧여당보다 전교조와 소위 진보(?)교육진영의 지지에 기반하여 유지되기에 통제가 어렵다. 당장 정부‧여당‧대통령이 위원 위촉을 하려고 해도 전교조를 비롯한 진보교육진영의 찬성‧반대, 지지‧거부 반응에 민감하여 아예 사전 조율을 하게 될 것이다.

특히 실무자들인 전문위원 위촉은 위원장이 전교조를 비롯한 진보교육진영의 집단적, 개별적 추천을 받아 진행할 것이다. 아예 시‧도교육청에서 파견되는 장학사‧연구사‧교사들은 교육감이 인사권을 가지기에 교육감(대부분 진보교육감)의 정책요구에 종속될 수밖에 없다.

결국 위원, 전문위원 위촉이 형식과 무관하게 사실상 전교조와 소위 진보교육진영의 지지에 기반하여 이루어지며, 그렇기에 이후의 활동과 정책방안 마련까지 전교조와 소위 진보교육진영의 요구를 더 중요하게 반영하게 되는 왜곡된 권력구조가 만들어질 것이다.

사고와 활동이 진보교육진영의 진영논리, 교사중심 패러다임에 매몰되어 민주적 통제 불가

넷째, 국가교육위원회 위원들과 전문위원들의 활동 자체가 전교조와 진보교육감을 중심으로 구축된 강력한 진보교육진영의 진영논리, 즉 교사중심 교육패러다임에 매몰되어 이루어지기에 정부‧여당의 통제가 어렵다. 설사 대통령과 정부‧여당이 학부모‧국민 다수, 민주시민의 교육적 요구를 반영하려고 해도 교사중심 교육패러다임과 일치하지 않으면 수용을 거부할 것이 불 보듯 뻔하다.

만약, 현재의 국가교육회의나, 진보교육감들에게 대입정책 결정을 맡겼다면 대다수 학부모‧국민들이 요구했던 정시 수능전형 확대 결정조차 아예 불가능했을 것이다. 실제로 그들은 2019년 조국사태 이후 정시비중 상향이라는 대통령의 방침을 정면 거부하고 비난했던 당사자들이다.

지난 2018년의 대입공론화와 2019년의 일부 대학 정시 수능전형 확대 과정에서 국가교육회의가 대통령과 여당의 통제 하에 있었는지 독자적으로 움직였는지 확인하면 답이 나올 것이다.

국가교육회의(당시 대입특위 위원장은 김진경 현 의장)가 과연 국민 다수 공론과 시민참여단 과반수 의견을 존중했는지 아니면 사실상 반대 결론을 교육부에 권고했는지 확인하면 답이 나올 것이다.

진보(?)교육진영이 아닌 일부 보수성향의 교수들도 마찬가지이다. 보수적인 박근혜정부에서 학생부종합전형(학종) 중심의 불공정 대입제도를 만드는 데 결정적인 영향을 미친 대입제도 연구책임자였던 강태중교수도 2019년 말에 불공정 대입제도를 개선하려는 대통령과 정부의 정시 확대 조치를 ‘사회정의를 무너뜨리는 것’이라고 강력히 비난하지 않았던가? 특권층에 유리한 학종은 진보와 보수 진영의 교육자들이 담합하여 만들어낸 괴물이다.

학종은 사회적 약자를 위한 적극적 차별정책으로만 적용하자도 해도 그들은 요지부동이다. 조국 부부의 ‘입시비리(법원 판결 용어)’가 사실은 빙산의 일각으로 숨겨져 있다는 의혹을 아예 외면하고 있다. 사실상 정도의 차이가 있을지언정 입시비리에 가담한 일부 교수들과 교사들이 불공정 학종의 최대 수혜자라는 비판도 있다.

완벽하게 재원과 소득을 확보하고 있기에 재원으로 통제 불가

다섯째, 진보(?)교육진영의 구성원들은 시‧도교육청의 교육권력을 기반으로, 지방교육재정교부금을 확보하여 완벽하게 재원과 소득을 확보하고 있기에 재원으로 그들을 통제하기 어렵다.

교육자, 특히 유‧초‧중등 교육자들은 53조원(2020년 3차추경 기준)에 이르는 지방교육재정교부금을 확보하여 안정된 소득을 확보하고 있고, 장학사‧연구사로 전직(사싫상 승진)하거나 교감‧교장 승진을 위해서는 다양한 정성평가 도입으로 전교조와 (인사권을 장악한)진보교육감의 눈치를 보며 자발적으로 그들의 통제 하에 들어간다.

대학의 일부 교육분야 교수들마저 시도교육청 재정으로 교육대학원 프로그램을 운영하고 연구비를 수주하며, 여러 위원회 위원에 위촉되어 수당 수령이 가능한 재정확보 구조를 가지고 있다.

교육감 선출, 교육청 산하 지위를 차지하기 위한 지방교육정치 매카니즘 때문에 통제 불가

여섯째, 국가교육위원회 위원들과 전문위원들이 국가교육위원회 활동 경력을 기반으로 교육감으로 선출‧재선출 되려고 해도 전교조를 중심으로 한 교육진보진영의 단일후보로 선출되어야 하기에 전교조와 진보교육진영의 정치적 통제에 순응하거나 앞장서 그들 주장을 정책화하려 할 것이다. 전술하였듯이, 중앙정부의 인사권이 적용되는 장‧차관이나 유관기관장 임명을 욕심 내는 극히 일부 인사 외에는 대통령과 여당의 통제력이 전혀 미치지 못하게 된다.

국가교육위원회 위원들과 전문위원들이 교육감으로 선출‧재선출이나 시‧도교육청 산하 기관장이 되려면 오히려 전교조와 진보교육진영의 정치적 앞잡이 노릇을 해야만 가능한 구조이다. 오히려 학부모‧국민의 교육적 요구를 반영하려는 대통령과 여당의 정책 요구를 교육에 대한 정치적 또는 당파적 개입이라고 비판하며 투쟁해야만 진보교육감 단일후보, 시‧도교육청 산하 기관장 위촉이 가능한 상황과 구조를 가지고 있다.

보수교육세력 지리멸렬, 학부모 대변 정치세력이 미약해서 교사권력 독점체제 유지

일곱째, 현재 보수교육세력이 지리멸렬하고 학부모를 대변하는 교육세력‧정치세력이 미약한 상태이기에 교육감선거 등을 통해 진보교육감 단일후보가 교육감이 되거나 중앙정부 요직을 차지할 가능성이 아주 높아서 별다른 이변이 없다면 교사중심의 진보(?)교육세력의 독주가 예상된다. 교사중심의 진보(?)교육세력의 독주가 예상되는 현재 정치상황에서는 국가교육위원회 위원들과 전문위원들에 대한 대통령과 여당의 관리나 통제가 더더욱 어렵게 될 것이다.

필자는 이러한 이유들이 상호작용하며 학부모‧국민 지지나 정부‧여당‧대통령의 지지가 없어도 교육자권력 단독으로 권력과 지위, 소득이 창출‧재창출될 수 있는 강력한 권력생태계가 구축되어 있으며, 초정권적 국가교육위원회의 설치‧운영이 이러한 상황을 더욱 더 강고하게 만들 것이라고 우려한다. 그리고 올바른 시각을 지닌 일부 교수나 전문가들이 설사 있더라도 전교조를 중심으로 한 교육자권력 특히 교사권력독점 상태를 깨부술 가능성은 거의 없다.

 대입제도, 교육과정, 교원정책부터 반민주적으로 퇴보할 것

위 문제점들을 고려한다면, 만약 올해 국가교육위원회가 출범하고 활동한다면 당장 교육자권력 특히 교사권력은 대입제도를 학생부중심전형으로 재편할 것이다. 심지어 국민 여론을 반영하는 척하면서 학종을 폐지할 수도 있다. 학종 폐지 퍼포먼스로 국민을 호도하고 학생부교과정성전형으로 바꾸면서 사실상 수시 전체를 학생부종합전형(정성평가 중심)으로 변질시킬 가능성도 농후하다(이것이 주로 사교육걱정없는세상의 주장이다.). 이럴 경우 학종은 폐지되는 것이 아니라, 학종이 오히려 전면화되는 것이다.

또한 국가교육위원회 주도로 국가교육과정 개편을 강행하면서 ‘교육과정 재구조화’를 명분으로 삼아 국가교육과정은 ‘대강화(실제로는 형식화)’하고 교사에게 실질적인 교육과정 편성권을 주려고 할 것이다. 교사의 교육과정 편성권과 (주관적인)정성평가권을 강화하면서, 학생을 위한 객관적인 학업성취 평가, 기초학력 평가마저 막아버리면 학생들의 기초학력 미달은 증가하고 학력이 양극화되면서 사교육은 더 확산될 것이다.

현재 나타나고 있는 교육문제가 더욱 심화될 수밖에 없다. 나아가 교원정책 개편을 통해 교원능력계발평가를 없애버리고, 교원성과급마저 폐지하면 학교교육과 교원들의 교육책무성 자체가 아예 제도적으로 무너지게 될 것이다.

정부와 검찰 간 갈등보다 더 큰 정치갈등 초래, 정부의 정치적 지지하락 감수해야

국가교육위원회 출범 후 문제가 악화된 그때에 이르러서야 다수 학부모‧국민이 반발하고, 이를 못 이겨서 대통령과 정부가 나서도 이미 때는 늦을 것이다. 이때서야 대통령‧정부가 나서서 국가교육위원회(교육자권력)의 교육정책 결정과 집행을 비판하고 반대한다면, 학부모‧국민과 대통령‧정부에 정책요구와 국가교육위원회‧교사권력(전교조 중심 진보교육진영)이 전면적으로 대립하고 투쟁하는 갈등 상황이 연출될 것이다.

문재인정부 초‧중반의 수능절대평가와 정시확대를 둘러싼 갈등 국면은 향후 예상되는 갈등수준에 비한다면 ‘새 발의 피’ 수준이다. 현재 진행되고 있는 정부와 검찰 간의 정치갈등도, 국가교육위원회 설치 이후 예상되는 교육분야의 더 큰 정치갈등과 그로 인한 지지율 하락에 비하면 이무 것도 아닌 수준이 될 것이다.

그렇다면 정책대안은 무엇인가?

이런 파국을 막으려면 초정권적 국가교육위원회 구상은 아예 폐기하고, 대통령과 여당이 통제 가능한 자문기구, 아니 국민이 민주적으로 통제 가능한 민주적인 정책기구로 재구성해야 한다. 그러면서 국가교육위원회라는 명칭을 붙여도 상관이 없다(명칭이 뭐가 중요한가? 실체가 중요하지).

그리고 국가교육위원회 위원 구성에서 교사‧교수(전‧현직)는 30% 이내로 제한하되, 학생‧학부모 대표 30%와 각계 대표 40% 이상으로 구성하여 교육자권력독점기구로 전락하지 않도록 해야 한다. 특히, 위원장은 반드시 교육계 인사가 아니라 대통령이 완전히 신임할 수 있는 비교육계 인사로 위촉해야 한다.

위원 임기도 1년 내지 2년으로 하여, 대통령 임기가 끝나면 활동을 종료하고 민주적 선거를 통해 차기 대통령이 교원, 학생‧학부모 대표성을 고려하고, 교육계 외 각계 대표를 포함하여 위원회를 재구성함으로써 민주적 통제가 가능해야 한다. 전문위원은 아예 임기를 1년으로 하는 것이 운영상 관리를 용이할 것이다.

또한 국가교육위원회 주요 기능을 지방교육자치 영역이 아니라 고등교육과 평생교육‧직업교육 분야에 집중해야 한다. 현재 우리나라에서 가장 교육개혁이 빈약한 분야, 내팽겨 쳐진 분야이면서 가장 정책 혁신이 필요한 분야가 바로 고등교육과 평생교육‧직업교육이다. 따라서 이 분야 전문가가 더 확충되어야 한다.

지방교육자치기관인 시‧도교육청에서 파견되는 장학사‧장학관‧연구사‧연구관‧교사 또는 시‧도교육청 산하 연구기관의 연구원은 아예 포함시키지 않거나 최소화하는 것이 좋을 것이다. 지방교육자치와의 충돌을 피하려면 유‧초‧중등교육 분야의 기능은 최소화할 필요가 있다. 특히 국가교육과정 개정은 한국교육과정평가원과 교육부의 교육과정 개편 시스템에 맞겨야만 보다 전문적이고 타당한 개편이 이루어질 것이다.

교육자권력이 군림하는 교주(敎主)교육체제가 아닌 민주(民主)교육체제 필요

모든 정책대안 중에서 가장 중요한 것은 대통령과 정부‧여당이 교육정책의 주도권을 가지는 것이다. 물론 이때의 교육정책의 주도권은 학생‧학부모‧국민 다수의 여론‧공론에 근거한 주도권이어야 한다. 학교교육 전체, 일부 교육자권력(특히 교사권력)이 학생‧학부모‧국민 위에 군림하는 교주(敎主)교육체제가 아니라, 학교와 교육자들이 학생의 학습과 성장을 위해 최대한 헌신하고, 다수 학부모‧국민들의 교육 요구를 반영하여 교육을 하는 민주(民主)교육체제를 만들어야 한다.

학교와 교육자들의 학교에서의 교수학습 전문성과 자율성이 존중되면서도, 주요 교육정책결정은 다수 학부모‧국민들의 요구를 반영하여 민주적으로 이루어지는 민주교육체제를 실현해야 한다. 그래야만 교주(敎主)적인 교육정책이 아니라, 민주(民主)적인 대입제도, 교육과정, 교원정책이 마련될 것이고, 보다 올바른 고등교육과 평생교육‧직업교육 정책도 수립될 것이다.

다시 강조하거니와 교육정책의 방향과 내용이 모두 학생‧학부모‧국민 다수의 여론‧공론에 근거하여 이루어지길 기원한다. 대한민국은 민주공화국이다. 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 교육정책을 결정하고 집행하는 최고권력인 교육주권도 학부모와 일반 국민에게 있다.